Posicionamiento y análisis de los cambios en la política frente a la pobreza

Posicionamiento y análisis de los cambios en la política frente a la pobreza

El nuevo gobierno federal, a 100 días de su inicio, ha impulsado cambios importantes en los programas sociales y en la política frente a la pobreza y la desigualdad.

En este posicionamiento, apoyamos ocho cambios positivos que deben ser reconocidos y que pueden lograr resultados si se ejecutan bien. También alertamos sobre cuatro riesgos relevantes que se deben evitar.  Y concluimos con cinco propuestas para lograr mejores resultados.

El punto de partida es el deterioro en las condiciones de vida de la mayoría durante los últimos años. El fracaso del sexenio 2012 – 2018 se resume en: la permanencia de la pobreza laboral; la falta de seguridad social como la principal carencia y el incremento de la desigualdad extrema que afecta a poblaciones indígenas y rurales.

A nivel institucional, el gobierno de Peña Nieto se caracterizó por la simulación, la corrupción y el intento de uso clientelar de los programas sociales. 

Acción Ciudadana Frente a la Pobreza reitera su disposición de colaboración y apoyo al nuevo gobierno para impulsar medidas efectivas para enfrentar la pobreza y la desigualdad. Y solicita se rectifiquen medidas que presentan riesgos muy serios para la vida democrática y para la política social.

Línea de base: el fracaso rotundo del sexenio anterior frente a la pobreza y “el hambre”[1]

El nuevo gobierno recibe un panorama muy negativo, producto de acciones y omisiones del gobierno de Peña Nieto.  Presentamos solo algunos indicadores:

  • Creció la pobreza por ingresos. Durante el sexenio de Peña se incrementó la población con ingreso insuficiente para la canasta básica para llegar a 62 millones de personas en 2016. Son 1.4 millones de personas más que en 2012.
  • Se mantuvo la pobreza laboral. Durante todo el sexenio 4 de cada 10 personas perciben un ingreso laboral menor al costo de la canasta alimentaria.
  • Se perdieron más de la cuarta parte de empleos de mejor remuneración, sólo aumentaron empleos de bajos salarios. El crecimiento del empleo propagandizado por el gobierno de Peña Nieto se dio únicamente en empleos con ingresos menores a 3 salarios mínimos (SM) al mes (menos de $7,200 en 2018). Pasaron de 20.2 millones en 2012 a 24.6 millones en 2018.

En cambio se perdieron durante el sexenio más de 2 millones de empleos con ingresos superiores a 3 SM (más de $7.200 en 2018). Es casi una cuarta parte menos, en 2012 eran 8.76 millones y en 2018 quedaron solo 6.66 millones de personas ocupadas con ingreso superior a 3 SM.

El gobierno de Peña fracasó en su promesa de “hambre cero”.  Para cumplir su compromiso de campaña, al inicio del gobierno se creó la Cruzada Nacional contra el Hambre, con un fuerte efecto propagandístico. Los resultados en este aspecto son la muestra mas evidente del fracaso del gobierno de Peña Nieto:

  1. La carencia alimentaria pasó de 27.4 millones de personas a 24.6.
  2. La población en “pobreza alimentaria”, es decir, con ingreso inferior al costo de la canasta alimentaria, pasó de 23.5 millones a 21.4 millones de personas.
  3. Y la “inseguridad alimentaria pasó de 11.3 millones a 10 millones de personas.

Siguiendo ese ritmo de reducción, tomaría 118 años en el primer indicador, 130 en el segundo y 74 en el tercero, para llegar a una cifra cercana a “cero”.

  • La desigualdad extrema siguió afectando sobretodo a población indígena. En 2012 sólo el 8% de personas indígenas no presentaban carencias sociales o por ingreso. En 2016, es sólo el 7% quienes no presentan carencias. Esto es más del 90% de población indígena padece carencias sociales y/o de ingreso.
  • En los estados de Oaxaca y Chiapas la pobreza se incrementó. En Guerrero se redujo muy poco. En esos tres estados más de dos terceras partes de la población carece de ingreso suficiente para lo más básico.
  • La seguridad social sigue siendo la principal carencia. Aún en la manera como se mide oficialmente, incluyendo a quienes reciben programas sociales para adultos mayores, la carencia de acceso a seguridad social únicamente se redujo de 71.8 millones a 68.4 millones de personas entre 2012 y 2016.

Estos resultados tienen múltiples explicaciones. En un reporte especial presentado en octubre de 2018 los hemos analizado. Aquí solo retomamos las conclusiones[2]:

1.  Se mantuvieron políticas generadoras de pobreza. En particular, la política de contención salarial, la falta de efecto redistributivo de la política fiscal, el impulso a macro proyectos de “enclave” que deterioran la riqueza natural y excluyen a las comunidades indígenas y rurales. 

2.  Se mantuvieron ocurrencias y la dispersión de programas. Pese al llamado insistente de CONEVAL de romper la dispersión y duplicidad de “mini programas” durante el sexenio se asignaron más recursos a los programas con peor desempeño. Los programas dispersos, sin impacto y “opacos” pasaron de recibir  268 mil millones de pesos (mdp) en 2013 a 528 mil mdp en 2018, según el Índice de Desempeño de Programas Sociales (INDEP) elaborado por GESOC.

3. Se prefirió la simulación y “maquillar” las cifras de medición de la pobreza. La Estrategia Nacional de Inclusión Social que sustituyó a la Cruzada contra el Hambre, se concentró en buscar la modificación de las respuestas en los cuestionarios usados por INEGI para la medición de la pobreza, más que en el cambio de las realidades que impiden el ejercicio de derechos sociales. Se impulsó una política centrada en “mover cifras” más que en resolver problemas sociales.

4. Se incrementó la corrupción y el uso clientelista de los programas sociales. “La estafa maestra” y los reportes anuales de la Auditoría Superior de la Federación documentan la desviación de recursos de la programas sociales y del sector salud.

A esto se añade el debilitamiento de las instituciones responsables de proteger la transparencia y neutralidad electoral de los programas sociales.  Aunque estas acciones fracasaron porque no lograron condicionar el voto, constituyen delitos y sientan un precedente riesgoso.

Esto debe cambiar.  El cambio está plenamente justificado y es urgente. Pero se debe evitar cualquier regresión que atente contra los derechos de las personas, especialmente quienes viven en pobreza y exclusión. También se debe evitar toda forma de permanencia de la simulación, la corrupción o el clientelismo que lucra con las necesidades de los más pobres.

8 medidas muy positivas del nuevo gobierno

En ese contexto, y considerando esta realidad como punto de partida, reconocemos como muy positivas las siguientes  medidas del nuevo gobierno y proponemos considerar aspectos de mejora:

1. Incremento al salario mínimo por  encima del costo de la canasta básica.

Esta decisión es la más relevante, al menos por dos razones: por ubicarse en el terreno de la política económica y por romper con una política de contención salarial que lleva décadas y es uno de los principales factores de pobreza en México.

El paso siguiente es la aprobación de un plan multianual de incremento gradual del salario mínimo, que contribuya a recuperar el valor perdido por los salarios para las familias y dentro de la economía.

Este plan debe ser responsable para evitar efectos negativos. Asimismo debe diferenciar el incremento anual, que sirve como porcentaje de referencia o “faro” para los ajustes al conjunto de los salarios, de los incrementos específicos a los salarios mínimos, que no establecen porcentaje, y se fijan en “pesos” usando el “Monto Independiente de Recuperación – MIR”.

2. Prioridad en la cobertura de los programas sociales a zonas con población indígena.

Los nuevos programas sociales y las nuevas reglas de operación establecen prioridad para las localidades y zonas con población indígena y con mayor rezago social. 

Si los programas son efectivos y se aplican conforme a este principio pueden ayudar a reducir la pobreza crónica y la desigualdad extrema.

Habrá que cuidar no confundir la prioridad basada en criterios geográficos de mayor proporción, con una focalización geográfica que dejaría excluida a la población que vive en zonas urbanas, y que es la mayoría de quienes padecen pobreza.

3. Creación de pensión universal para adultos mayores.

La transferencia de ingresos a personas mayores de edad, que en su mayoría carecen de pensión y ya no tiene condición de generación de ingresos por su cuenta, es una medida positiva con efecto redistributivo y de reducción de la carencia de ingreso suficiente, aunque el monto no cubre el costo total de la canasta básica.

Para avanzar hacia un sistema universal de protección social / seguridad social, integrado y con enfoque de derechos resulta indispensable un pilar de pensiones no contributivas.  En esa mirada de largo plazo se requiere armonizar para evitar duplicidades que generen distorsiones al entregar subsidios a quienes ya reciben montos muy superiores por medio del IMSS u otras formas de pensión que también se pagan –al menos parcialmente- con recursos públicos presupuestales.

4. Nuevas transferencias monetarias a personas con discapacidad.

La creación de las transferencias para personas con discapacidad que viven en condición de pobreza o rezago resulta una muy buena decisión que puede contribuir a la inclusión social y la reducción de carencias de estas personas y sus familias.  Esta medida es muy relevante porque esta ha sido un sector de la población excluido e invisibilizado, que padece condiciones específicas de discriminación.

Hay que considerar que la transferencia es una herramienta que por sí misma resulta insuficiente.  Las transferencias no sustituyen la necesidad de políticas de inclusión educativa, de atención especializada en salud, de inserción laboral y de accesibilidad –entre muchas otras- conforme el enfoque de derechos, especialmente de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que es plenamente vigente en nuestro país por disposición del art. 1º de la Constitución.

5. Apoyos para formación en el trabajo para jóvenes desocupados.

Dar prioridad a las personas jóvenes es una de las mejores decisiones de política social.  Promover su inserción laboral y la mejora de su empleabilidad es una de las políticas más efectivas para generar igualdad de oportunidades, reducir factores de riesgo y generar un crecimiento incluyente de la economía.

El programa "Jóvenes construyendo el futuro” requiere garantizar que puedan acceder personas jóvenes con mayor rezago y en condiciones de mayor vulnerabilidad. También debe resolver la manera en que se promoverá la formación de habilidad socioemocionales que son indispensables para esta población.

6. Mayores opciones educativas y becas para jóvenes.

La creación de nuevas universidades y espacios educativos y el incremento en monto y cobertura de becas para educación media superior y superior es una inversión muy importante para el desarrollo de capital humano y para promover el ejercicio de derechos de la población joven, así como su participación activa en el desarrollo del país en todos los aspectos.

Resulta muy importante considerar la urgencia de ofrecer opciones técnicas y tecnológicas conforme a las realidades económicas de cada región.

También es urgente crear opciones de “segunda oportunidad” para 11 millones de jóvenes mayores de 18 y menores de 30 años, que no han completado el ciclo secundario (la educación media superior terminada).

7. Cobertura universal de servicios públicos de salud.

El acceso universal a servicios de salud es un derecho humano y social básico. Constituye la base de la vida y la posibilidad del ejercicio del resto de los derechos, especialmente del derecho al trabajo y la vida digna.

Está demostrado que el incremento del presupuesto para los servicios de salud realizada en años anteriores (hasta 2013) no se tradujo en una mejora sistemática y general en los indicadores de salud de la población.

Además, muchos de los casos documentados de corrupción se relacionan con la desviación de recursos para la salud.  La mecánica de financiamiento y operación del sistema de protección social en salud no garantizaba que la afiliación al “seguro popular” se tradujera en acceso efectivo a servicios.

Sin embargo, el anuncio de “recentralización” sobre los servicios de salud, que reasigna la responsabilidad operativa sobre centros de salud y hospitales al gobierno federal, abre muchas interrogantes. Por una parte se cuestiona su viabilidad y la forma en que se puede volver a un modelo centralizado y cuál sería el papel del IMSS en esa nueva institucionalidad.

Pero también plantea la pregunta sobre si esa medida (la “recentralización”) puede resolver de fondo el problema de la segmentación y de la falta de equidad y calidad en el acceso a servicios de salud.

8. Apoyo a pequeños productores del campo

Se han anunciado varias medidas de apoyo a pequeños productores del campo, especialmente la siembra de 1 millón de hectáreas de árboles frutales y maderables y la recuperación de precios de garantía para un conjunto de productos generados en zonas de muy alto rezago social.

La pobreza crónica en zonas indígenas y rurales requiere múltiples medidas y el incremento de recursos para atender los factores del rezago estructural que padecen. La promoción de acciones con efecto económico es una decisión adecuada, sin embargo requiere muchos cuidados para que no se revierta.

Por ejemplo, se deben evitar las implicaciones de “aislamiento” y promoción del autoconsumo que se pueden derivar del concepto de “autosuficiencia alimentaria”, que ha demostrado no ser viable y ser fuente de muchas trampas de pobreza, tanto en nuestro país como en otras realidades similares a nivel internacional.

El regreso de esquemas asociados a CONASUPO, ahora a través de la nueva entidad que fusiona DICONSA y LICONSA, debe estar muy vigilado para evitar que nuevamente sea fuente de corrupción en detrimento de los pequeños productores a los cuales se pretende apoyar para mejorar su productividad.

Estas ocho medidas positivas merecen todo el apoyo y de su aplicación adecuada depende que haya resultados a corto y mediano plazo frente a las causas que generan desigualdad y pobreza.

No bastan las intenciones. Para lograr resultados, estas políticas requieren ser aplicadas considerando la evidencia y la experiencia –nacional e internacional.

También se requiere que la organización institucional, las normas y reglas de operación y la ejecución en campo, de estas nuevas acciones cumplan con los más altos estándares de calidad técnica, de transparencia, de rendición de cuentas y de participación ciudadana, para evitar los resultados negativos del pasado.

Riesgos y focos de alerta ante medidas con efectos negativos

Desde la sociedad civil, percibimos como riesgos muy serios, tanto para la política social con enfoque de derechos, como para la institucionalidad democrática a la que aspiramos, las siguientes medidas:

1. Sustitución de programas de servicios por programas de transferencias, como el caso de las Estancias Infantiles. 

La entrega de transferencias no resuelve la necesidad de garantizar servicios de cuidado infantil con la calidad y seguridad necesarias.

La reducción de cobertura, monto y responsabilidad específicas de supervisión, capacitación y evaluación, contradicen el principio de “progresividad” en el ejercicio de derechos sociales previsto en el art. 1º de la Constitución.

Eliminar espacios o prácticas de corrupción en la ejecución de programas o en la prestación de servicios es indispensable. Sin embargo, eso no puede implicar la eliminación de los servicios en sí mismos.

Las modalidades de operación que permiten la corrupción deben ser modificadas.  Los casos específicos deben ser sancionados conforme a la Ley. No se puede justificar la eliminación de un programa que promueve el ejercicio de derechos o que afecten el interés superior de la infancia con base en prácticas o casos de corrupción.

2. Eliminación del modelo de corresponsabilidad y colaboración con las organizaciones de la sociedad civil (OSC).

La “Circular no. 1” elimina las convocatorias donde participan organizaciones de la sociedad civil para ejecutar acciones de alto valor social.  Contradice lo previsto en la Ley de Fomento a las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil.

La cancelación de las convocatorias abiertas a OSC afecta acciones tan importante como los refugios para mujeres víctimas de violencia, la atención a personas con VIH, o cientos de proyectos de promoción y empoderamiento social realizadas por organizaciones civiles en zonas de mayor rezago, y en múltiples campos de especialidad: economía social y solidaria, nutrición, salud, educación formal y no formal, prevención de la violencia, defensa de derechos humanos, desarrollo comunitario y regional, y muchos más.

Y sobretodo, elimina el modelo de participación social con corresponsabilidad que es un componente esencial de la gobernanza y de los principios de gobierno abierto, así como una de las expresiones de democracia participativa.

3. Asignación discrecional y partidista de transferencias monetarias.

El mayor riesgo para la política social es la reconstrucción de redes de clientelismo político usando los beneficios de los nuevos programas sociales. Por su cobertura a millones de personas y por el monto presupuestal (más de150 mil millones de pesos), es imperativo evitar cualquier sesgo en la selección de quienes reciban transferencias.

Hasta ahora hay muy poca información oficial y documentada sobre el uso y avance del llamado “censo del bienestar”. Este “censo” cuyo propósito anunciado es la generación de los padrones para los nuevos programas se inició desde la etapa de transición y se opera desde una estructura partidista o electoral. 

Según la información que se conoce, por ejemplo sobre los materiales que se entregan y sobre el personal que lo aplica, este operativo viola múltiples disposiciones legales. 

Esta forma de generar los padrones no cumple con los requerimientos institucionales, técnicos u operativos mínimos que garanticen que los recursos lleguen a quienes lo requieren, sin sesgo político o de cualquier tipo.

4. Cambios sin sustento técnico o estrategia clara, como en Prospera y “Seguro Popular”.

El desmantelamiento del programa Prospera elimina el componente de nutrición infantil y de acciones preventivas de salud para toda la familia, en especial en la etapa perinatal y la primera infancia. Convierte a ese programa –el de mayor cobertura y presupuesto de 2000 a 2018, en un programa de becas de educación básica, para las cuales hay evidencia que carecen de impacto en educación primaria.

La decisión de la eliminación del “Seguro Popular” se anunció como parte de la recentralización de los servicios de salud al gobierno federal, lo cual abre muchas interrogantes que deben ser clarificadas. 

Es indudable la urgencia de mejora a fondo de los servicios públicos de salud, para evitar la exclusión, porque hay casi 20 millones de personas sin afiliación a servicios de salud, y porque todos los indicadores apuntan a fallas sistémicas en aspectos de prevención, detección oportuna y tratamiento adecuado, que no estaban garantizados por el llamado “seguro popular”. 

La cobertura universal de salud con equidad y calidad requiere terminar con la segmentación derivada del modelo constitucional que asigna la prestación de servicios conforme al régimen de contratación laboral de las personas. Para ello se requiere una reforma institucional de gran calado que no se puede improvisar y que no puede estar únicamente basada en la recentralización de la responsabilidad del gobierno federal sobre la prestación de los servicios de salud.

Propuestas de Acción Ciudadana Frente a la Pobreza

En ánimo de colaboración con autonomía y crítica constructiva, ponemos a consideración de la sociedad y del conjunto de tomadores de decisiones, tanto en el gobierno federal, como en el Congreso y los gobiernos locales, las siguientes propuestas frente a la pobreza y la desigualdad:

1. Asumir el enfoque de derechos, como está previsto en el art. 1º de la Constitución.

Este enfoque es un mandato para los tres órdenes de gobierno y los tres poderes.  No es optativo o renunciable. Establece la obligación de todas las autoridades de “respetar, garantizar, promover y proteger” todos los derechos establecidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales firmados por México, en el campo de responsabilidades y atribuciones.

Frente la desigualdad y la pobreza, resultan altamente relevantes las disposiciones internacionales en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) que forman parte de diversas Convenciones y tratados entre las que destacan el “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (PIDESC), la Convención para la Erradicación de todas las formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW por sus siglas en ingles), la Convención de Derechos de los Niños, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, entre otras.

Hay cuatro principios de aplicación de los derechos, como el derecho al trabajo, a la salud, a la educación, a la vivienda, a la alimentación, a la seguridad social, al medio ambiente sano, a la no discriminación –entre otros- son universales, indivisibles, interdependientes y su ejercicio debe ser progresivo.

2. Articular medidas de política económica con política social

Frente a la pobreza y la desigualdad se requieren también acciones de política económica.  No bastan los programas sociales.  No hay programa social que sustituya al trabajo digno como vía frente a la pobreza y para lograr el ejercicio de derechos.

La política económica debe ser incluyente y sustentable. No basta cualquier crecimiento económico y no toda creación de empleo reduce la pobreza como lo muestran los resultados del sexenio anterior. La minería a cielo abierto y las industrias que depredan no son fuente de riqueza más que para unos cuantos.

Urge una política fiscal redistributiva, que amplíe los recursos disponibles y su aplicación en políticas efectivas, evaluadas, con transparencia y rendición de cuentas.

3. Impulsar la creación de un sistema universal de protección e inclusión social

El horizonte de las políticas y programas sociales con enfoque de derechos debe tender hacia un sistema de cobertura universal integrado, que garantice al menos:

Acceso efectivo a servicios de salud a todos los niveles y todos los tratamientos necesarios.
Pensión en edad avanzada.
Ingresos (transferencias) en caso de incapacidad, discapacidad o desempleo.
Acceso a servicios de cuidado infantil
Esquemas de financiamiento y subsidios progresivos para adquirir y mejorar la vivienda.

Este sistema universal debe ser una aspiración de realización progresiva. Es indispensable un plan con un horizonte de mediano y largo plazo con una perspectiva de Estado, mas allá de un periodo de gobierno, que supere la segmentación actual.

4. Garantizar la transparencia y la neutralidad partidista en la política social

No puede haber programas sin reglas de operación. Es indispensable el cumplimiento de las disposiciones de transparencia y presupuestales en reglas de operación, que cumplan con los más altos estándares técnicos y normativos.

También se deben erradicar los espacios para la discrecionalidad y para el clientelismo electoral, y las diversas modalidades de lucro político con la pobreza.

Para ello, es urgente la creación del padrón único de beneficiarios con amplia vigilancia pública, a partir de una reforma a la Ley General de Desarrollo Social; y la reglamentación del art. 134 de la Constitución para aplicar medidas de transparencia y “blindaje” que protejan los programas sociales.

Estas son acciones que requieren consenso de todas las fuerzas políticas, así como su aplicación en los tres órdenes de gobierno.

5. Recuperar e impulsar la participación ciudadana incluyendo a las organizaciones de la sociedad civil.

El fomento al asociacionismo y a las diversas formas de participación activa de la sociedad forma parte de una buena política social.

El impulso a diversas formas de contraloría social, vigilancia ciudadana de recursos públicos, observatorios de políticas y programas, es indispensable para terminar con la corrupción. Resulta indispensable para el acceso universal a la salud.

Finalmente, pedimos que cuanto antes se derogue la circular no. 1 y por el contrario se refuercen los programas donde las organizaciones civiles participan en la ejecución de programas sociales, incluyendo medidas de prevención, transparencia y contraloría que eviten desviación o espacios para la corrupción.

La democracia participativa es un componente indispensable de la democracia a la que aspiramos.  

Marzo 11, 2019

[1] La fuente original de todos los datos son las cifras oficiales de CONEVAL.  El análisis más detallado de los resultados del sexenio anterior se puede encontrar en el reporte especial de Acción Ciudadana Frente a la Pobreza “El fracaso. Reporte especial de los resultados del gobierno de México frente al hambre y la pobreza”.  Disponible en http://www.cohesionsocial.mx/objetivos-y-causas/frente-a-pobreza-y-desigualdad/nuestras-propuestas/el-fracaso

[2] Este análisis se desarrolla con mayor amplitud en el reporte elaborado por Acción Ciudadana Frente a la Pobreza: “El Fracaso. Reporte especial de los resultados del gobierno de México frente al hambre y la pobreza”. Disponible en http://www.cohesionsocial.mx/objetivos-y-causas/frente-a-pobreza-y-desigualdad/nuestras-propuestas/el-fracaso