Gasto social, redistribución del ingreso y reducción de la pobreza en México
Gasto social, redistribución del ingreso y reducción de la pobreza en México

Gasto social, redistribución del ingreso y reducción de la pobreza en México

Este documento fue preparado  como parte del proyecto “Mexico: Opportunities and Welfare in the Long Run” financiado por el Banco Mundial y forma parte de la iniciativa, bajo la dirección de Nora Lustig, Commitment to Equity (CEQ) www.commitmentoequity.org. En él se analizaron los recursos destinados al gasto social en México durante el periodo de 1996 a 2010 lo que arrojó que dichos recursos han aumentado y también ha incrementado el grado de progresividad en todos sus componentes principales, excepto los subsidios a los sistemas de seguridad social contributiva. Para esto, señala el documento, ha contribuido el lanzamiento de Progresa/Oportunidades que por sus características significó una reasignación de gasto hacia parte de la población en extrema pobreza.

Destaca que los avances en la progresividad del gasto social en educación y salud han estado asociados al gran impulso que se le ha dado al acceso a la educación básica y los servicios básicos de salud dirigidos a la población no asegurada, sobre todo en las zonas rurales. De acuerdo con el estudio, se concluye que a pesar del indudable progreso, México está aún a la zaga de países como Argentina, Brasil y Uruguay donde el impacto redistributivo y de reducción de la pobreza del gasto social es mayor.  Aclara que en parte importante esto se debe a las diferencias en los tamaños del estado ya que en Argentina y Brasil el gasto primario como proporción del PIB es casi el doble del de México. 

Para el caso de la desigualdad, el mayor impacto de las transferencias directas de los otros tres países se debe enteramente a la diferencia del tamaño del gasto.  En el caso del gasto público en educación y salud, cuenta también que en los otros tres países el gasto es más progresivo. Sin embargo, destaca, una comparación cabal no puede basarse únicamente en el análisis de un solo punto en el tiempo y que además no incluye respuestas de comportamiento o de equilibrio general.

Nuestro ejercicio comparativo de incidencia del gasto social, aclara, no incluye aspectos relacionados con los incentivos de los programas y mecanismos de recaudación, o la sustentabilidad del nivel de gasto social. Indica que en el caso argentino, por ejemplo, existen serias dudas sobre que pueda mantenerse la gran expansión del gasto social de los años 2000, periodo en que Argentina se ha beneficiado de términos de intercambio sumamente favorables y ha recurrido a formas de financiamiento del gasto público no recomendables (véase Lustig y Pessino, 2014). 

En el caso de Brasil, es conocido que el sistema tributario genera una excesiva y distorsionante carga fiscal (Higgins y Pereira, 2014). Añade que el único otro país de los cuatro incluidos que no tiene una carga fiscal y gasto excesivamente grandes pareciera ser Uruguay: la diferencia de gasto primario a PIB entre México y Uruguay no es mucha (de alrededor de 4 puntos porcentuales).  La comparación con Uruguay, sin embargo, tiene limitaciones dada la enorme diferencia entre México y Uruguay en población total (aproximadamente 112 y 3.4 millones de habitantes, respectivamente) y el hecho de que Uruguay sea un país prácticamente urbano, mientras que en México la población rural representa 22 por ciento de la población (en 2010).

En Uruguay el total de personas en pobreza extrema es entre 50 y 100 mil habitantes y prácticamente toda la pobreza extrema es urbana. Aun tomando en cuenta estos aspectos, la comparación arroja resultados interesantes para México.  Por una parte, se corrobora un hecho conocido: la recaudación de recursos es bastante menor que en sus pares (y esto se acentúa aún más cuando se considera que de los ingresos totales en México sólo la mitad son ingresos tributarios) y por ende México tiene menos recursos para redistribuir.

En segundo lugar, la distribución del gasto en educación y salud básica, es más progresiva incluso en un país de mayor tamaño poblacional y con una alta proporción de población en pobreza extrema en el sector rural como es el caso de Brasil, aunque el nivel de progresividad del gasto social en su conjunto para ambos países es muy similar.

Tercero, la distribución de las transferencias directas, si bien es progresiva, podría serlo más: es importante determinar qué conduce a que la proporción de beneficios recibido por los hogares con ingresos superiores a los US$50 diarios (en poder de paridad de compra) sea superior a su peso poblacional.  En Argentina y Uruguay esto no ocurre. 

El grado de progresividad logrado por Oportunidades no ha permeado a otras transferencias (como Procampo y las becas educativas fuera de Oportunidades), como se podría lograr con un sistema de identificación de beneficiarios integral, pero aún en el caso de Oportunidades no se ha logrado focalizar en zonas urbanas con un grado de efectividad comparable a lo logrado en zonas rurales. Cuarto, en contraste con los servicios básicos de salud y educación, la cobertura de la población en pobreza extrema con programas de transferencias directas es menor en México que en los otros tres países, incluyendo Brasil cuya complejidad por tamaño y dispersión de la población en extrema pobreza es comparable o aun más desafiante que el caso de México.